Eléments du processus électoral
L'administration électorale
Le cadre juridique
La délimitation des circonscriptions
L'enregistrement des électeurs
Le financement des campagnes électorales
L'intégrité électorale
Les médias et élections
Les opérations de vote
Les Partis politiques et leurs candidats
Comment rendre efficace l'assistance électorale
Les systèmes de gestion des résultats
Les systèmes électoraux
L'éducation civique et électorale
Les élections et les handicapés
Les élections et la technologie
Les 10 points importants à observer
avant, pendant et après les élections
Le contexte politique
Le cadre juridique
L'administration électorale
L'enregistrement des électeurs
L'enregistrement des partis politiques
et des candidats
La campagne électorale
Les médias
La société civile
Le contentieux électoral
Le déroulement du scrutin
Le cadre juridique pose les fondations sur lesquelles sont bâties les institutions de l’État.
En matière d’intégrité électorale, il est généralement défini par plusieurs lois liées entre elles et complétées par des règlements. Un bref aperçu des différentes démarches adoptées pour la conception et l’élaboration du cadre juridique des élections, et notamment des dispositions relatives à l’intégrité électorale, est donné dans la présentation générale consacrée à l’égalité et à l’impartialité.
Le cadre juridique est aussi l’un des fondements de la protection de l’intégrité des élections. Les constitutions énoncent les libertés politiques requises pour mener des élections pluralistes. Les règlements garantissent la régularité des opérations, l’égalité des chances et la redevabilité de tous les participants. Les codes de conduite permettent d’éviter les comportements contraires à l’éthique.
Dans la plupart des cas, le système électoral trouve son fondement dans la Constitution, c’est-à-dire la loi suprême d’un pays. (Le « système électoral » au sens large désigne pour l’essentiel la manière dont les citoyens peuvent viser une fonction d’élu et les modalités d’attribution de cette fonction à l’issue d’un scrutin.) .
Dans certains pays, les bases de l’administration électorale proprement dite (telles que la nomination, la structure et les fonctions d’une commission électorale nationale) sont également définies par la Constitution. Cette base solide rehausse le rang perçu des administrateurs électoraux et permet de garantir leur indépendance et leur statut professionnel. Cela dit, la structure de l’administration électorale peut être définie tout aussi efficacement par d’autres lois.
De même qu’il existe deux grandes approches (professionnalisme et impartialité contre équilibre politique) en matière de constitution des commissions électorales nationales, plusieurs approches peuvent régir les nominations en vue de l’administration électorale. Dans certains systèmes, c’est le Parlement lui-même qui supervise les organismes électoraux et nomme leurs membres (même si ces fonctions peuvent être jugées contraires aux principes de la séparation des pouvoirs, puisque le pouvoir législatif exerce certaines fonctions du pouvoir exécutif). Dans d’autres systèmes, on applique le principe de l’équilibre des pouvoirs : un ou plusieurs organismes (y compris, le cas échéant, le Parlement et des associations non gouvernementales telles que les conseils judiciaires ou de la magistrature) proposent des nominations et le Parlement ou le chef de l’État les entérine, ou inversement.
Le fait d’introduire un équilibre des pouvoirs dans la procédure de nomination, ou plus généralement la notion que les nominations doivent être le fruit d’un consensus politique, contribue à renforcer la confiance dans un organisme de gestion électorale et sa crédibilité. Dans ce contexte, la nomination du président revêt une grande importance politique, en particulier s’il détient une voix prépondérante dans une commission.
Le cadre juridique des élections englobe également d’autres textes législatifs : les lois électorales, le code pénal et le code de l’organisation judiciaire, les lois de protection des droits civils, mais aussi les règlements et les codes de conduite ou d’éthique promulgués par les autorités électorales, habituellement en concertation avec les organisations concernées (partis politiques, société civile, médias, fonction publique, etc.).
Le cadre juridique peut octroyer à certains organismes des pouvoirs relatifs à certaines fonctions particulières. Il peut toutefois restreindre ces pouvoirs en les partageant entre différentes institutions soumises au principe de l’équilibre des pouvoirs, aussi appelé système de freins et contrepoids. Ainsi, il est possible de séparer l’administration électorale de l’exécution des lois ; ou bien d’accorder à un organisme électoral le pouvoir d’administrer les élections, et à un autre celui de découper la carte électorale ou de gérer les fonds publics destinés aux partis politiques.
Un « frein » peut être instauré en déléguant à une organisation de supervision ou à un bureau (l’inspection générale, par exemple) la responsabilité de surveiller l’administration des élections, de cerner les éventuels problèmes et de recommander des solutions.
L’exécution des lois est indispensable pour protéger l’intégrité électorale. Le cadre juridique doit instaurer des mécanismes permettant d’exécuter les normes électorales, d’assurer la redevabilité des autorités électorales et des autres participants tout au long du processus et aussi de prévenir tout comportement irrégulier ou illégal. La compétence répressive est habituellement confiée au système judiciaire, à la police et aux tribunaux, mais des sanctions administratives et civiles peuvent également être prévues pour les cas moins graves.
Dans les pays en transition d’un régime autoritaire à un système démocratique, « la difficulté consiste à négocier des règles électorales qui pourront être acceptées et respectées par toutes les parties ».
Une réforme du cadre juridique menée à d’autres fins peut également permettre de renforcer l’intégrité du processus électoral.
Dans la plupart des pays, le cadre juridique des élections repose désormais sur une association complexe de lois, de règlements, de décisions judiciaires et de pratique. Certaines lois électorales peuvent être nouvelles et actualisées, tandis que d’autres n’ont pas changé, mais sont encore en vigueur. Dans un but d’intégrité, il est important de revoir régulièrement l’ensemble du cadre juridique et de déterminer s’il est nécessaire d’y apporter des modifications. En particulier, il est essentiel de combler les lacunes, les chevauchements et les incompatibilités des différentes dispositions du cadre juridique. Qu’ils créent un nouveau système ou qu’ils révisent celui qui est en place, les administrateurs électoraux et les décideurs politiques devront examiner attentivement l’ensemble des lois, règlements et procédures qui contribuent à protéger l’intégrité électorale.
Les administrateurs électoraux doivent être à même de comprendre comment s’agencent les différents éléments juridiques et administratifs, de manière à fournir un cadre juridique cohérent permettant d’encourager et de protéger l’intégrité électorale.
Pour qu’une élection soit jugée honnête et crédible, il ne suffit pas que l’administration électorale se déroule de manière relativement ordonnée et professionnelle.
La tenue d’une élection libre dépend aussi des libertés d’expression, de réunion, d’association et de circulation, mais aussi de l’absence de toute crainte.
La régularité de l’élection suppose en outre un processus électoral transparent, des lois, règlements et systèmes électoraux équitables, l’égalité des chances de tous les participants, l’existence d’une commission électorale indépendante et impartiale, l’absence d’intimidation, des procédures en bonne et due forme, une compilation exacte et l’acceptation des résultats de l’élection.
L’intégrité d’une élection dépend du comportement éthique des administrateurs électoraux, des responsables électoraux, des candidats, des partis et de tous les participants au processus. Cela suppose que tous les participants se conduisent de manière à favoriser un processus libre et équitable et à décourager toute attitude qui remettrait en cause l’intégrité des opérations.
Pour y parvenir, ils doivent s’acquitter de leurs obligations avec professionnalisme, transparence et impartialité. Ainsi, les agents publics (y compris les administrateurs électoraux) ne doivent pas utiliser leurs fonctions à des fins personnelles ou dans l’intérêt de leur parti. De même, les candidats et les partis ne doivent pas utiliser les dons de campagne à mauvais escient. Enfin, les participants et les intérêts extérieurs ne doivent pas se servir de leur argent ou d’autres moyens de persuasion pour influencer indûment un administrateur électoral ou un agent public.
En revanche, ils sont tenus de divulguer les fonds versés et les dépenses engagées, conformément à la loi.
Un comportement éthique se définit également par le respect des droits et activités politiques d’autrui ; par l’acceptation − tant par les citoyens que par les administrateurs électoraux − du droit de chacun à débattre librement de questions politiques et à défendre des opinions politiques différentes ; et par l’acceptation du fait que nul n’a le droit d’interférer avec les actions menées par les partis politiques pour diffuser leur message ou avec les activités politiques d’autres citoyens.
De nombreuses lois électorales prévoient des codes de conduite qui définissent le comportement attendu des différents participants à une élection, c’est-à-dire les candidats et les partis politiques, le personnel et les responsables électoraux, les autres agents publics ainsi que les médias dans certains cas. Certains systèmes abordent également d’autres problèmes, tels que l’achat de voix ou la corruption électorale, en imposant des restrictions particulières aux activités concernées (comme la remise d’argent ou la fourniture d’autres avantages aux électeurs d’une circonscription ou à leur communauté), plus spécialement en période électorale
On estime souvent que les problèmes d’intégrité découlent de pratiques malhonnêtes ou frauduleuses, mais ils peuvent aussi résulter d’une erreur humaine ou d’une erreur de bonne foi. Il est indispensable que l’administration des élections soit professionnelle et rigoureuse. Une négligence ou des inexactitudes dans le décompte des voix peuvent soulever des questions d’intégrité et compromettre la validité des résultats. Les mesures visant à limiter les abus de pouvoir et à assurer la redevabilité peuvent également permettre de repérer les erreurs.
Si les tentatives délibérées de détourner le processus électoral ou de manipuler les résultats du scrutin constituent une infraction pénale, les problèmes provoqués par des erreurs ou des inexactitudes entraînent habituellement, quant à eux, des sanctions disciplinaires ou civiles. Les imprécisions, erreurs ou ambiguïtés du cadre juridique et institutionnel, de même que celles figurant dans la description des mécanismes régissant sa mise en œuvre ou son exécution, peuvent involontairement causer de nombreux problèmes, voire encourager les pratiques déloyales ou frauduleuses. Par exemple, le personnel et les responsables électoraux n’osent parfois pas appliquer avec vigueur les principes d’identification des électeurs ou enquêter sur d’autres irrégularités dans les scrutins ou dans l’inscription des électeurs en raison de l’existence de dispositions légales engageant leur propre responsabilité en cas d’atteintes au droit de vote.
Des mesures de protection institutionnelles fondées sur un système d’équilibre des pouvoirs sont parfois utilisées pour protéger l’intégrité des élections. Le principe consiste à partager le pouvoir de mener les différentes opérations électorales entre plusieurs organismes afin de créer des contrepoids dans l’administration électorale. Des dispositions légales peuvent par exemple distinguer l’administration et l’application d’une loi afin de limiter les conflits de compétence. Elles peuvent également dissocier les pouvoirs des autorités judiciaires et des tribunaux qui rendent des jugements. Les pouvoirs associés à la surveillance peuvent être délégués à une inspection générale ou à un tribunal (parfois à une cour électorale spéciale).
En cas de division des pouvoirs électoraux entre plusieurs organismes, il est important de développer une coordination efficace entre les organismes concernés afin qu’ils puissent œuvrer de concert sans que leurs activités se chevauchent ou se contredisent. De même, il est important de veiller à ce que l’opinion publique, la classe politique et les partis soient informés des rôles et responsabilités de chaque organisme pour éviter toute confusion ou tout malentendu.
Dans les pays en transition ou dans lesquels il n’existe pas de fonction publique fiable, un moyen de limiter l’influence des institutions existantes consiste à mettre en place une commission électorale indépendante dotée de pouvoirs étendus.
Pour obliger les administrateurs et les participants à rendre des comptes, les cadres juridiques et institutionnels prévoient la surveillance et l’application des lois électorales. La surveillance constante des opérations par le biais de mécanismes internes et externes permet de repérer les problèmes du système et d’identifier les groupes ou les individus responsables.
Il est indispensable d’appliquer des mesures juridiques et réglementaires pour contrôler les actes servant des intérêts personnels ou particuliers. Les activités répressives ont un pouvoir dissuasif sur les individus qui envisagent des actions illicites ou contraires à l’éthique. Elles permettent également de sanctionner ceux qui ont transgressé la loi. Sans cela, le sentiment d’impunité et l’absence de répression peuvent favoriser un climat de corruption et des performances médiocres. L’application constante des lois est une priorité importante pour éradiquer toute corruption du processus électoral, poursuivre les responsables en justice et entretenir la confiance dans le système.
Les pays adoptent également des règles de transparence afin de protéger l’intégrité électorale. Grâce à la transparence, les structures institutionnelles et les mesures ou décisions qu’elles prennent sont largement accessibles et mieux comprises. Il est difficile de maintenir ou de justifier publiquement un système qui autorise les abus et la corruption. Avec une législation appropriée, les administrateurs et responsables électoraux peuvent être appelés à rendre compte des décisions qu’ils prennent en matière d’administration électorale ; les législateurs endossent la responsabilité du contenu des lois qu’ils adoptent et du montant des fonds alloués aux élections.
En général, la confiance des participants à une élection augmente s’ils ont accès à des informations détaillées sur les procédures et s’ils peuvent comprendre le fonctionnement du processus électoral. La transparence, au même titre que l’examen public qui s’ensuit, fournit habituellement aux administrateurs et responsables électoraux une motivation supplémentaire d’agir dans le respect des règles et de se tenir prêts à rendre compte de leurs actes.
Des consultations régulières des organismes d’élaboration de politiques et de gestion électorale ainsi que des participants aux élections permettent d’instaurer une administration électorale transparente et d’inspirer davantage confiance à ces derniers. Ces consultations régulières sont d’autant plus utiles dans les pays en transition, où l’élaboration des procédures n’est pas encore terminée et où les candidats peuvent s’inquiéter de la capacité de l’institution électorale et d’autres organismes à mener des élections libres et équitables.
La transparence permet également de comprendre les opérations, les difficultés rencontrées et les raisons pour lesquelles les administrateurs et responsables électoraux prennent leurs décisions. De ce fait, une transparence accrue renforce la crédibilité du processus et la légitimité des résultats. Si le processus électoral est libre, équitable, exact, transparent et dûment contrôlé, et si les lois et règlements sont appliqués comme il se doit, il devient plus difficile pour les participants et les électeurs de refuser les résultats d’un scrutin ou la légitimité des nouveaux élus.
Le contrôle de l’ensemble du processus électoral contribue grandement à son intégrité. Il s’agit de l’un des mécanismes qui permettent de protéger la viabilité et l’honnêteté de l’administration électorale, ainsi que la participation équitable des participants à l’élection.
Le contrôle encourage le respect du cadre juridique et aide à dissuader les activités douteuses. Les comptes rendus publics des superviseurs renforcent la transparence et permettent de garantir la redevabilité des responsables électoraux.
Le contrôle englobe la surveillance officielle opérée par un auditeur ou un organisme public ainsi que l’observation des opérations par les partis politiques, les médias et les électeurs, mais aussi les ONG nationales .
Ce contrôle peut être partisan (assuré par les partis politiques) ou indépendant (quand il est assuré par des observateurs nationaux). Un contrôle partisan vise à protéger les intérêts d’un candidat ou d’un parti donné. C’est pourquoi il est important que des observateurs de différents partis politiques participent activement tout au long du processus.
Un contrôle indépendant se doit d’être impartial et objectif. L’évaluation d’une élection supposant de formuler une opinion concernant la qualité du processus, l’intégrité du contrôle lui-même est primordiale.
Pour être efficace, le contrôle doit porter sur l’ensemble du processus électoral, et non sur une partie seulement des aspects (inscription sur les listes électorales, déroulement du scrutin, etc.). Les superviseurs doivent notamment examiner :
- la portée et l’efficacité du cadre juridique ;
- l’adéquation des procédures électorales et des préparatifs, y compris la formation du personnel électoral ;
- le découpage des circonscriptions électorales ;
- l’inscription des électeurs sur les listes électorales ;
- les programmes d’information et d’éducation ;
- l’enregistrement des partis politiques et des candidats ;
- la liberté d’association, de réunion et de circulation ;
- l’absence de crainte ou d’intimidation ;
- la liberté d’expression et l’égalité d’accès aux médias ;
- l’utilisation des fonds publics aux fins de la campagne électorale ;
- les activités menées le jour du scrutin ;
- le dépouillement et la consolidation des résultats;
- l’adaptation des procédures de réclamation relatives au déroulement et aux résultats des élections et celle des procédures pour les traiter.
Il est essentiel de réunir certaines conditions pour que la surveillance officielle soit efficace et joue correctement son rôle de protection de l’intégrité électorale.
Les organismes de surveillance et les inspecteurs généraux disposent en général d’un degré d’indépendance suffisant pour garantir leur impartialité. En d’autres termes, ils disposent de suffisamment de ressources humaines et financières pour exercer leurs fonctions sans devoir dépendre exagérément d’autres institutions. Les membres de leur personnel s’abstiennent de toute démarche partisane et n’ont aucun intérêt personnel dans l’issue de leur travail. En tant qu’organisation, les organismes de surveillance doivent pouvoir s’acquitter librement de leurs tâches, sans ingérence aucune.
L’absence d’indépendance peut donner lieu à divers problèmes :
- une ingérence ou une influence indue qui limite ou modifie l’envergure de la surveillance, de l’audit ou des enquêtes ;
- des restrictions concernant les procédures et mécanismes de surveillance qu’il est possible de sélectionner ;
- des restrictions déraisonnables en matière de délai accordé pour la réalisation d’une enquête ou d’un audit ;
- des interférences dans le choix du personnel pour la surveillance, les audits ou les enquêtes ;
- une limitation des fonds ou des ressources nécessaires à la surveillance qui empêche l’organisation de s’acquitter de ses responsabilités;
- l’exercice d’une influence visant à modifier le contenu des rapports d’audit ou d’enquête ;
- des menaces de licenciement dirigées contre le personnel de surveillance, les auditeurs ou les enquêteurs, en raison du contenu de leurs rapports.
Pour qu’une surveillance soit efficace, l’organisme responsable doit pouvoir accéder sur demande aux bureaux électoraux, au personnel et aux informations. Il doit pouvoir examiner les documents et les fichiers ou bases de données informatiques. Il a besoin d’un accès physique pour vérifier l’existence et l’état des produits et services achetés avec des fonds publics. Cet accès est généralement garanti par la loi et les règlements. En outre, dans de nombreux systèmes, les organismes de surveillance officielle sont habilités à obliger les autorités électorales ou autres, ainsi que des tiers, à fournir des informations ou des documents.
Une bonne surveillance doit être professionnelle, impartiale, précise et réalisée dans les temps impartis. Ces qualités sont plus faciles à réunir si les organismes responsables disposent d’un personnel dûment qualifié qui applique les bonnes pratiques, fait preuve de bon sens et comprend le système électoral et son contexte juridique.
Les conclusions des organismes de surveillance doivent être précises et refléter la situation dans son intégralité. Les problèmes et les cas de non-conformité doivent être consignés et communiqués dans leur contexte. Les rapports de surveillance ne doivent pas recourir à une approche subjective, ni contenir d’opinion infondée ou tendancieuse. Des rapports factuels fidèles et impartiaux renfermant toutes les informations pertinentes peuvent aider les administrateurs électoraux à corriger les problèmes d’intégrité.
Les organismes de surveillance tireraient parti d’un système interne de contrôle qualité vérifiant les rapports d’enquête avant leur diffusion.
Un contrôle interne permettrait de garantir le respect des normes, politiques et procédures applicables. L’efficacité du contrôle qualité dépend de divers facteurs, notamment l’étendue des ressources dont dispose l’organisme, son degré d’autonomie et sa structure organisationnelle.
L’intégrité sera d’autant meilleure si l’organisme de surveillance peut publier ses conclusions et recommandations sans examen inutile ni interférence potentielle. Les rapports ou leurs conclusions ne doivent être ni supprimés, ni censurés, ni modifiés au motif qu’ils critiquent ou pourraient embarrasser l’administration électorale, le gouvernement ou le parti au pouvoir, certains participants aux élections ou leurs partisans.
L’aptitude à publier des conclusions et des recommandations est primordiale pour l’indépendance de l’organisme de surveillance. Elle est vitale pour la transparence du processus et pour garantir la redevabilité des administrateurs électoraux et des participants aux élections.
La surveillance officielle ne doit cependant en aucun cas devenir un instrument politique. Au contraire, elle doit viser à fournir des contrôles impartiaux réguliers de l’administration électorale et des actions des participants aux élections.
Toutefois, les politiciens élus ont eux aussi une fonction de surveillance légitime, par exemple en tant que membres des comités législatifs compétents en matière de lois électorales ou de système électoral. Il faut cependant tenir compte du fait que les parlementaires peuvent parfois utiliser leur fonction et leur pouvoir législatif à des fins politiques. Ainsi, des considérations politiques peuvent influencer la planification d’une enquête (qui serait ouverte, par exemple à une période sensible sur le plan politique), son étendue ou la période à laquelle un rapport est publié (juste avant une élection, par exemple). Tous ces éléments peuvent entraver l’administration des élections, par exemple en entraînant le gel du financement ou l’appel à la démission des principaux responsables de l’organisme de gestion électorale ou d’autres organismes ou entités.
La surveillance législative exerce une fonction essentielle d’équilibre des pouvoirs, mais il peut être difficile de séparer la dimension politique de ce type de surveillance. Le contrôle indépendant exercé notamment par les médias et les ONG constitue un des facteurs d’équilibre de la surveillance législative.
Les problèmes d’intégrité cernés par les organismes de surveillance exigent une attention soutenue. La plupart des systèmes sont dotés de mécanismes garantissant que l’organisme de gestion électorale ou d’autres organisations concernées donnent suite aux conclusions et aux recommandations de la surveillance. Des enquêteurs spéciaux sont chargés d’établir les faits, de réunir des preuves et, selon le cas, de consulter les autorités chargées des poursuites au sujet d’éventuelles procédures officielles.
Ces mécanismes figurent habituellement dans le cadre juridique, qui peut également garantir la conformité en autorisant que des sanctions telles que le gel des fonds publics ou l’imposition d’amendes soient infligées aux contrevenants. Quant aux infractions pénales révélées par la surveillance, le système judiciaire en est généralement saisi.
Expertise ACE
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